民主監(jiān)督是民主黨派的重要職能之一，是中國特色政黨制度的一個基本特點和優(yōu)勢，也是當代中國政治實踐中具有鮮明中國特色的民主監(jiān)督形式之一。黨的十八大報告對加強參政的民主監(jiān)督提出了新的要求。參政黨如何適應我國民主政治建設發(fā)展的需要，激活政黨的特性，強化民主監(jiān)督的能力，進一步增強民主監(jiān)督的實效性，是當前和今后需要思考和實踐的問題。筆者就此問題進行了深入調(diào)研、分析和思考。 一、理性認識與評價 研究參政黨民主監(jiān)督實效性問題，必須要正確地認識和看待參政黨民主監(jiān)督的特質(zhì)，對民主監(jiān)督在政治生活中的作用有理性、科學的認識和評價。 從總體說，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派在長期多黨合作實踐中積累了民主監(jiān)督的寶貴經(jīng)驗，民主監(jiān)督的范圍在不斷擴大，民主監(jiān)督的形式在不斷豐富，民主監(jiān)督的制度在不斷完善，民主監(jiān)督已初見成效。但從理性角度看，當前參政黨民主監(jiān)督離其理論上應發(fā)揮的作用及民眾的期望還有一定的距離，民主監(jiān)督工作尚處于探索階段，無成型的體制機制可循，其實效性尚未得到真正的開發(fā)，參政黨民主監(jiān)督還有很大的發(fā)展空間。增強民主黨派民主監(jiān)督的實效性，是一個重要的理論與制度問題，也是一個緊迫又嚴肅的現(xiàn)實問題。 （一）參政黨民主監(jiān)督實效性是任何監(jiān)督形式不能取代的。目前，有一提法應該引起注意，那就是過多、過于強調(diào)參政黨的民主監(jiān)督是柔性監(jiān)督而不是權(quán)力監(jiān)督。這種過多的強調(diào)，容易讓人們錯誤地認為參政黨民主監(jiān)督的作用是有限度的，其實效性不能同權(quán)力監(jiān)督相比，這本身是一種認識誤區(qū)。在我國監(jiān)督體系中，人大的權(quán)力監(jiān)督、政府監(jiān)察部門的行政監(jiān)督、審計統(tǒng)計部門的專業(yè)監(jiān)督、司法機關的法律監(jiān)督等，都是各自監(jiān)督職能上的定位，其性質(zhì)與參政黨不同。參政黨對中國共產(chǎn)黨的民主監(jiān)督是多黨合作制度中的政黨監(jiān)督，是指民主黨派就中國共產(chǎn)黨和國家大政方針的制定和執(zhí)行情況以及國家公職人員履行職責情況所進行的民主監(jiān)督。這種政黨監(jiān)督雖然不具有法律效力，但它能使執(zhí)政黨聽到不同的聲音，能使決策者從另一個角度看問題，是一種不容忽視、不能取代的監(jiān)督形式。胡錦濤同志曾經(jīng)指出，“民主黨派的民主監(jiān)督，特別是民主黨派對我們黨的監(jiān)督，是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，也是我們黨為人民執(zhí)好政、掌好權(quán)的重要保證。”習近平與民主黨派座談時指出，“要繼續(xù)加強民主監(jiān)督。對中國共產(chǎn)黨而言，要容得下尖銳批評，做到有則改之、無則加勉；對黨外人士而言，要敢于講真話，敢于講逆耳之言，真實反映群眾心聲，做到知無不言、言無不盡。共產(chǎn)黨要容得下尖銳批評?！币虼?，完善參政黨監(jiān)督的方式，增強政黨監(jiān)督的有效性，有助于充分發(fā)揮民主黨派在我國政治生活中的作用，有助于防治黨內(nèi)腐敗，促進黨風廉政建設和民主政治建設。參政黨監(jiān)督不同于權(quán)力監(jiān)督所具有的強制執(zhí)行力和法律約束力，又區(qū)別于西方國家在野黨對執(zhí)政黨的攻訐性批評，而是在共同基礎上對黨和政府的民主監(jiān)督，這就決定了參政黨民主監(jiān)督是以提意見、作批評為表現(xiàn)形式的“非權(quán)力性”柔性監(jiān)督，不能直接改變被監(jiān)督者的政治行為和行政行為，這就使得參政黨民主監(jiān)督的效果不可能立竿見影地體現(xiàn)出來。同時這種特質(zhì)也使得它很容易被輕視或忽視，不僅是被監(jiān)督者忽視，也包括民主黨派自己對民主監(jiān)督職能的忽視，因為一件沒有賦權(quán)的工作確實是很難開展的。這也就不難理解為什么民主黨派地方組織大多數(shù)把主要精力放在如何提高參政議政能力和水平上，為什么大多數(shù)民主黨派組織的年度工作報告中論及民主監(jiān)督方面的內(nèi)容，要么避重就輕地一筆帶過，要么以參政議政籠統(tǒng)論述。但不能因為這種實效性顯現(xiàn)的間接性、潛在性、滯后性而否認民主監(jiān)督實效性的客觀存在。 （二）決策咨詢、信息反饋和權(quán)力制約是增強政黨監(jiān)督實效性的有效方式。從實際效果看，政黨監(jiān)督的功能主要體現(xiàn)在決策咨詢、信息反饋和權(quán)力制約三個層面。決策咨詢功能是指在重大決策的協(xié)商過程中，對決策方案提出建設性意見和建議，使決策更具有科學性，更能全面反映社會各方面的利益、愿望和要求。信息反饋功能是通過社會調(diào)查、參政議政等途徑，對憲法和法律法規(guī)的實施、方針政策的貫徹以及各級領導干部遵紀守法的情況進行反饋，為國家權(quán)力監(jiān)督體系提供信息，推動問題的解決。權(quán)力制約功能是對決策和決策實施過程中出現(xiàn)的失誤，對各項方針政策貫徹中出現(xiàn)的問題，對違法亂紀、貪污腐敗的行為，本著實事求是的態(tài)度提出意見和批評，引起執(zhí)政黨和政府的重視并予以解決?？梢?，政黨監(jiān)督處于多黨合作這一國家基本政治制度下，是參政黨開展的高層次、有組織性的監(jiān)督，它雖然與其他社會監(jiān)督同屬于非權(quán)力監(jiān)督的范疇，但在整個監(jiān)督體系中具有廣泛性和權(quán)威性，對公共權(quán)力的監(jiān)督和制約能夠起到其他監(jiān)督所達不到的作用。 （三）要正確認識政黨監(jiān)督特點對其實效性的影響。參政黨民主監(jiān)督是高層次的政黨監(jiān)督，其監(jiān)督內(nèi)容具有宏觀性、大局性的特點，因此，這種監(jiān)督往往在各個級別和一定范圍里進行，監(jiān)督的過程也就是決策形成的過程，不可能也沒有必要向社會公布，監(jiān)督的成績集中表現(xiàn)在最后的結(jié)果中。在各級政府所取得的成績中，也有民主黨派的一份心血。民主黨派的監(jiān)督意見，不訴諸于社會，不直接向公眾發(fā)布，而是直達黨政領導部門，這是參政黨民主監(jiān)督很重要的特點和優(yōu)點。民主黨派是政黨，不是政府，不是司法機關，因此也不直接查辦案件、處理問題，而是推動政府和司法部門貫徹落實。政黨監(jiān)督的特點使參政黨民主監(jiān)督不可能如媒體監(jiān)督那樣監(jiān)督出幾個貪官而讓民眾大呼過癮，更不可能像西方在野黨監(jiān)督那樣唇槍舌劍讓民眾一吐為快，但也決不能因此而誤解或否定參政黨民主監(jiān)督的實效性。 （四）要正確認識其與參政議政的關系對實效性的影響。參政議政與民主監(jiān)督是參政黨的兩大基本職能，在履行職能的過程中兩者從內(nèi)容到形式，都會有不少相互交叉的地方。在實際工作中民主監(jiān)督常常與參政議政是同一過程，很難將二者截然分開，往往是“你中有我，我中有你”，形成民主監(jiān)督寓于參政議政之中的情況。比如一份建議性的提案，其中就可能既包括對以往情況的批評，也包含著以后如何做的對策，所“參”所“議”的，有很多也就是對現(xiàn)實情況的批評建議。甚至有的黨派在寫提案時有意識地將民主監(jiān)督參政議政化，以便以更婉轉(zhuǎn)的方式讓被監(jiān)督者更易于接受，做出反饋，達到監(jiān)督的目的。因此，在評價參政黨民主監(jiān)督實效性的時候，如果不能正確認識兩者在現(xiàn)實中的這種交叉性，就會很容易低估參政黨民主監(jiān)督的履行實績和實效性。 評價監(jiān)督實效性最顯性的標準就是監(jiān)督效果，即監(jiān)督活動所取得的結(jié)果，它包括直接效果和間接效果兩個方面。直接效果是指可以計算并用數(shù)字表示的結(jié)果，如通過監(jiān)督，查處了哪些違法違紀行為，糾正了哪些錯誤，防止、減少和挽回了多少損失，取得了哪些經(jīng)濟和社會效益。間接效果是指很難或不能用數(shù)字計算或表示的效果，如通過監(jiān)督使政府政策的制定更加科學化，法律法規(guī)的實施更加順應民意，增強和調(diào)動了民主黨派成員的積極性等。參政黨民主監(jiān)督的效果顯然是屬于后者，雖無法量化，卻是大量的和主要的。因此，參政黨民主監(jiān)督實效性的評價標準應從以下幾個方面著手：一是各民主黨派是否能充分地利用現(xiàn)有民主監(jiān)督各種制度安排和各種渠道切實履行民主監(jiān)督的職能；二是各民主黨派是否能確保民主監(jiān)督的質(zhì)量、水平，在民主監(jiān)督中提出真知灼見；三是執(zhí)政黨和政府有關部門對民主黨派提出的意見、批評和建議是否能夠充分采納，及時處理并鄭重作出答復；四是執(zhí)政黨和政府有關部門能否通過各種形式積極為各民主黨派履行民主監(jiān)督職能創(chuàng)造條件。以上四點表現(xiàn)為環(huán)環(huán)相扣、層層遞進的關系。如果能順暢運行的話，就能形成一種良性的循環(huán)，在互為因果的互動中不斷促進民主監(jiān)督的實效性；反之，則層層阻塞，步履維艱。 二、民主監(jiān)督實效性不足的分析 （一）在監(jiān)督主體上主要存在監(jiān)督意識不強、能力不足、檔次不高的問題。一是在認識上有誤區(qū)。有的認為主動監(jiān)督會影響黨際關系，說輕了觸及不到實質(zhì)，說尖銳了會得罪領導，怕?lián)L險、怕越位的心理過重，長期以往自我淡化；有的認為參政議政才是民主黨派最重要的職能，當前沒有必要特別強調(diào)參政黨民主監(jiān)督這一職能；有的認為只有民主監(jiān)督剛性化，才能實現(xiàn)監(jiān)督的實效性，既然參政黨民主監(jiān)督定位為柔性監(jiān)督，監(jiān)督力度大小起不了大的作用。正是由于這樣一些錯誤的認識，使一些民主黨派成員對民主監(jiān)督職能產(chǎn)生了消極的情緒，在民主黨派的工作中也出現(xiàn)了“主動監(jiān)督少，被動監(jiān)督多”、“重參政議政、輕民主監(jiān)督”的局面。二是監(jiān)督能力不足，針對性不強。雖然民主黨派成員參政議政的能力和水平越來越高，但與形勢的要求不相適應。目前，民主黨派自身對于民主監(jiān)督理論的研究還不夠深入，缺乏對監(jiān)督對象的到位監(jiān)督；知政知情信息不足，缺乏實效性強的監(jiān)督手段和方法；履行監(jiān)督職能中發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的整體水平有待提高，缺乏專門監(jiān)督組織和人才保障，因此看問題高度深度不夠，重點不突出，監(jiān)督監(jiān)不到點子上，督不到要害處，無法實現(xiàn)有效的監(jiān)督。三是以民主黨派組織的形式參與監(jiān)督不夠。從東營情況看，有參政議政、民主監(jiān)督能力的民主黨派代表人士大都是政協(xié)委員，他們在參與監(jiān)督中，往往以政協(xié)委員個人身份開展的監(jiān)督，以民主黨派組織開展的監(jiān)督較少。僅僅靠做好政協(xié)民主監(jiān)督工作，發(fā)揮政協(xié)監(jiān)督平臺作用，對民主黨派民主監(jiān)督的職能發(fā)揮來說是遠遠不夠的，民主黨派需要形成更加自主的民主監(jiān)督平臺。四是監(jiān)督檔次不高。從近幾年監(jiān)督內(nèi)容分析，民主黨派的監(jiān)督缺少民主監(jiān)督特性，黨際監(jiān)督少、事務監(jiān)督多，對人監(jiān)督少、對事監(jiān)督多。從全市層面看，工作建議占了所有黨派提案的80%以上，而發(fā)揮黨際監(jiān)督作用，進行決策監(jiān)督、黨委依法執(zhí)政情況監(jiān)督和黨員干部廉政情況監(jiān)督的意見建議不到20%。這就將黨際“互相監(jiān)督”降低到了對一般社會事務管理的監(jiān)督，沖淡了其政治監(jiān)督、政黨監(jiān)督的特性。五是特約人員盡職不夠。目前，東營市法院、公安、工商、稅務、國土、規(guī)劃、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、藥監(jiān)、食品監(jiān)督等部門都聘請了民主黨派代表人士為特約人員，有影響的民主黨派負責人身兼數(shù)職，特約人員隊伍雖然不斷擴大，但其作用的發(fā)揮不盡人意。一方面有關部門只聘不管，開展活動少，監(jiān)督工作缺乏制度和機制保障；另一方面特約人員往往是以個人身份參加由被監(jiān)督單位組織的監(jiān)督活動，其所屬的黨派組織介入很少，特約人員既沒有責任感又沒有主動性。 （二）在監(jiān)督客體上主要存在民主氛圍不夠與意識弱化的問題。民主是一個歷史的過程。由于傳統(tǒng)專制政治的深刻影響，我國的民主生活還不健全，民主制度還不完善，民主精神還不夠普及，因此，現(xiàn)有民主政治水平難以支持實效的政治監(jiān)督。在民主氛圍不足的情況下，各級地方黨政領導對接受民主監(jiān)督的必要性認識不足，接受民主監(jiān)督的意識弱化，肚量不夠。一些地方黨政領導覺得權(quán)力一旦受監(jiān)督就是對其不信任，導致一些民主黨派成員不敢講真話、說實話，甚至不敢講話；有些領導干部對民主監(jiān)督的意見或建議，不是及時回復或處理，而是推諉扯皮、敷衍了事、應付塞責，使民主監(jiān)督流于形式。因此，各級黨政領導對民主監(jiān)督的正確認識和接受民主監(jiān)督的積極意識，成為影響參政黨民主監(jiān)督實效性發(fā)揮的重要因素。 （三）在監(jiān)督程序上主要存在知情權(quán)與程序虛化的問題。筆者多年來參加了多次各級黨委、政府組織的民主協(xié)商會、通報會、談心會、征求意見會等，這充分體現(xiàn)了黨委、政府堅持民主協(xié)商制度的經(jīng)常性、規(guī)范性，但每次參加各種會議前都沒有充分的準備時間，對其協(xié)商的內(nèi)容不明確，更談不上針對協(xié)商內(nèi)容進行深入的調(diào)研思考。常言到，知情才能出力。在參政黨民主監(jiān)督程序中包含了知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)和反饋環(huán)節(jié)，而知情環(huán)節(jié)是當前最薄弱的環(huán)節(jié)，這不是一個原則的問題，也不是一個難解決問題，卻是一個容易忽視的問題。這個問題不解決容易被誤解為中共對參政黨民主監(jiān)督的重視程度問題，認為協(xié)商會、通報會、談心會是搞形式、走過場。從目前情況看，民主黨派還不能做到主動知情，只能被動知情，所需要的信息大部分靠被監(jiān)督對象提供。這樣的信息一是不深入，二是不完整。在這樣的情況下，參政黨民主監(jiān)督往往會無的放矢。目前，參政黨除了以政協(xié)提案形式反映的意見建議有明確的反饋制度之外，其他形式如通過議政建言“直通車”反映的意見建議，還沒有建立回復、反饋的有形機制，許多問題提出并反映后，得不到明確、及時、完整的答復。反饋程序的缺失，在一定程度上影響了參政黨成員及其所聯(lián)系的群眾參與民主監(jiān)督的積極性，容易產(chǎn)生“監(jiān)督與不監(jiān)督一個樣”的消極想法，對參政黨履行民主監(jiān)督的動力有一定的影響。 （四）在監(jiān)督機制上存在機制建設缺陷與操作失范的問題。民主監(jiān)督的柔性特質(zhì)使這樣的監(jiān)督制度缺乏剛性的約束，存在著不確定性和可伸縮性，更多強調(diào)的是被監(jiān)督者的自覺性和監(jiān)督者的積極主動性。當前，民主監(jiān)督缺乏制度化、規(guī)范化、程序化，從對象、內(nèi)容、范圍、形式、程序到責任追究、績效考核等等沒有可操作性的制度與規(guī)范措施，未能形成實效的運行機制，使得監(jiān)督無章可循、制度不夠規(guī)范、措施落實不到位，造成了許多地方民主監(jiān)督的成效完全取決于黨政一把手的開明程度，才有了“容納肚量決定監(jiān)督膽量”的說法。 三、增強參政黨民主監(jiān)督實效性的對策性思考 （一）拓展民主空間，營造民主監(jiān)督的氛圍。拓展民主空間，發(fā)展民主政治，這是增強參政黨民主監(jiān)督實效性的根本前提。要通過健全民主政治制度建立實效的政治監(jiān)督機制，保障民主黨派履行民主監(jiān)督的權(quán)利，為民主監(jiān)督創(chuàng)造寬松穩(wěn)定、團結(jié)和諧的社會政治環(huán)境等措施，使民主監(jiān)督的實效性充分地發(fā)揮出來。 （二）激活政黨特性，強化民主監(jiān)督的能力。針對參政黨成員存在的不敢、不愿、不善監(jiān)督的現(xiàn)狀，激活政黨特性，強化民主監(jiān)督的能力，這是增強參政黨民主監(jiān)督實效性的必要條件。要激活政黨特性，為強化參政黨民主監(jiān)督能力提供思想動力；展開理論探討，為強化參政黨民主監(jiān)督能力提供理論基礎；提高組織程度，為強化參政黨民主監(jiān)督能力提供組織保證；加強隊伍建設，為強化參政黨民主監(jiān)督能力提供人才保障。 （三）創(chuàng)新形式方法，提升民主監(jiān)督的力度。創(chuàng)新形式方法，是增強民主監(jiān)督實效性的重要抓手。在民主監(jiān)督實踐中被證明是行之有效的形式諸如議政、提案、信息、視察、特約監(jiān)督等應進一步完善，同時還可借鑒各個領域中的理論成果與實踐經(jīng)驗，探索新的監(jiān)督形式。要按照內(nèi)容具體化、形式規(guī)范化、運作程序化的要求，豐富完善在實踐中探索出來的已有監(jiān)督形式，使其逐步由禮節(jié)性向?qū)嵸|(zhì)性、由單向性向全面性、由隨意性向規(guī)范性、由被動性向主動性轉(zhuǎn)變。 （四）加強機制建設，增強民主監(jiān)督的動力。要建立健全監(jiān)督保護機制，使民主黨派及其成員不受執(zhí)政黨及其領導人以及國家機關工作人員對參政黨民主監(jiān)督價值意義認識深淺的影響；建立健全知情溝通機制，規(guī)范確定“知情”對象、范圍、時間和方式方法，加快黨務、政務、事務的公開化進程，使民主監(jiān)督有據(jù)可依、有章可循；建立健全采納反饋機制，明確對民主黨派提出的監(jiān)督意見和提案檢查、辦理、回復、督辦、情況報告、意見征詢等程序，克服“有去無回、泥牛入?！钡默F(xiàn)象；建立健全考核激勵機制，一方面將民主監(jiān)督工作納入民主黨派績效考核，另一方面對民主黨派民主監(jiān)督的意見建議落實到中共黨委或政府具體部門和責任人，將辦理效果與年終考核評優(yōu)掛鉤。 總之，堅持中國共產(chǎn)黨同民主黨派“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的方針，充分發(fā)揮民主黨派參政黨的作用，這是中國共產(chǎn)黨反復強調(diào)的一個原則性問題。基于這一出發(fā)點，我們要把政黨監(jiān)督放在一個重要位置上去考慮，進一步完善我國民主監(jiān)督體系，增強參政黨民主監(jiān)督的實效性，使政黨監(jiān)督發(fā)揮更大的作用。
