如何做好民主監(jiān)督是政協(xié)和民主黨派共同的老大難問題，對此只要指出一個事實就可以看出，即在政協(xié)和黨派的總結(jié)報告、各種協(xié)商會、研討會、甚至提案、建議中，都常有關(guān)于如何改進民主監(jiān)督的話題。解決問題的難度尤其在于，當(dāng)政協(xié)和黨派談及這個話題時，每每都隱含著責(zé)任不在自己的抱怨或力所不及的無奈，認為困難在于對民主監(jiān)督缺乏相應(yīng)的制度安置和保證。不過，除了這些共同之處，政協(xié)和黨派對民主監(jiān)督的關(guān)注側(cè)重或針對又有所區(qū)別。在政協(xié)，主要是希望能制定相應(yīng)的決定權(quán)限（包括決策和否定），以使民主監(jiān)督落在實處；在黨派，主要是希望能有實施民主監(jiān)督的“抓手”，也就是針對性的職能權(quán)限及相應(yīng)的組織程序。
所謂“老大難”，表明這既是一個無需多加說明的事實，又是一個難以解決的問題。因此，本文僅從為什么存在這種“老大難”境況的角度，試圖指出兩點可能較為根本的原因。其一，民主監(jiān)督不是一項獨立的制度，它的權(quán)能安置是由相應(yīng)基本制度的旨向決定的。其二，民主監(jiān)督難以有具體的實效針對：在政協(xié)，它從屬于政治協(xié)商的邏輯包涵，相對缺乏自身的獨立性；在黨派，它是多黨合作的結(jié)構(gòu)依據(jù)，其功能則較多具有政治需要的隨機性。
一、政治協(xié)商的制度旨向與民主監(jiān)督
與表示對象性的任務(wù)針對或內(nèi)容側(cè)重的“指向”不同，所謂“旨向”，指的是具有明確目的的方向和要求，其行為主體和任務(wù)針對所構(gòu)成的是一種高度同質(zhì)的非對象性關(guān)系。作為基本制度的形式載體，政治協(xié)商會議是行為主體，而其任務(wù)針對也是政治協(xié)商。監(jiān)督是任何社會制度都必須的功能，但是，在行為主體和職能分工方面，監(jiān)督本身就有著對象性和非對象性的區(qū)別。法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督都是對象性的，就是由某一行為主體對某些方面（制度、機制、領(lǐng)域、團體、甚至個人等）進行監(jiān)督。與此不同，民主監(jiān)督是非對象性的，即它所標明的是監(jiān)督的民主性質(zhì)。在普遍意義上講，所有監(jiān)督形式都可能有民主與否的區(qū)別，而從特殊規(guī)定來講，政治協(xié)商本身的功能體現(xiàn)之一就是民主監(jiān)督。換句話說，民主監(jiān)督是中國的一項政治創(chuàng)制，政治協(xié)商本身既具有民主監(jiān)督的性質(zhì)，也是民主監(jiān)督的主要形式；而作為相對區(qū)分的工作職能，民主監(jiān)督的針對應(yīng)該是政治協(xié)商本身及其相關(guān)的行為，其內(nèi)容側(cè)重主要在于程序的合法與否。
無論政府還是學(xué)界，對于關(guān)注所論問題的人來講，政治協(xié)商會議如何成為一項基本制度已經(jīng)是一個歷史常識。但是，人們往往忽視了這一制度旨向的意義和作用，或者說，至少缺乏這方面的理論自覺和分析闡述。就本文的話題來講，這個意義和作用就是基本政治制度的民主旨向，它在邏輯上包涵了對各種監(jiān)督形式的民主要求。
開始，政協(xié)是一種建國方式，重慶政協(xié)流產(chǎn)了，北京（北平）政協(xié)成功了。有一種邏輯本來也是說得通的，即既然政權(quán)是由武裝斗爭取得的，勝利的一方就有充分的理由自己組建新國家。但是，中共選擇了通過政治協(xié)商來建立新中國的方式。這一選擇所體現(xiàn)的，就是對民主的要求及真實實施，而實施的過程也就是一種基本制度的創(chuàng)建?！豆餐V領(lǐng)》作為代憲法當(dāng)然是一個過渡，但是，實行人民代表大會制度之后，政協(xié)不僅沒有被廢除，而且和人大同時成為國家政體的基本政治制度。這種情況再次表明，政治協(xié)商是堅持和實施民主政治最重要的基本形式之一。因此，從邏輯上講，政治協(xié)商制度包涵了依據(jù)國體和政體特性對各大政方針進行監(jiān)督的旨向，不僅這種監(jiān)督具有民主性質(zhì)，而且監(jiān)督的具體職能確定和方式選擇也必須以政治協(xié)商的民主旨向為前提。
根據(jù)上述道理就不難理解，政協(xié)的民主監(jiān)督職能是從屬于政治協(xié)商制度旨向的。因此，問題的困難主要在于，從理論上講，民主監(jiān)督主要側(cè)重的是其監(jiān)督的特性，從而在實踐上既不能讓它和基本制度的協(xié)商旨向相抵觸，也難以為它安置相對獨立的權(quán)限。比如，從否定的角度講，要求決定權(quán)就可能與“協(xié)商”的本意相矛盾。如果從肯定的角度講，在現(xiàn)行的做法中，諸如定期和重大事項的協(xié)商、以及提案、建議、信息、考察等就是具體的監(jiān)督形式。但是，這些監(jiān)督形式在功能和機制等方面都是協(xié)商性的，也就是說，不僅仍然看不出民主監(jiān)督的獨立意義、專門職能和運作機制，而且往往更難以看出監(jiān)督的實效所在，至少是實效的針對性不強、甚至含糊不清。
二、多黨合作的制度旨向與民主監(jiān)督
就作為政協(xié)主體構(gòu)成的一部分來講，民主黨派在政協(xié)中的民主監(jiān)督問題的原因大致同上，但作為獨立的政黨，它們的民主監(jiān)督問題又有與政協(xié)不同的特征。作為基本政治制度的主體構(gòu)成，政黨和政協(xié)是由同一句完整的概念來表述的，即“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商”。至少，這種表述本身就表明了政協(xié)和黨派在民主監(jiān)督方面的內(nèi)在聯(lián)系。不過，就本文所論問題來講，多黨合作和政治協(xié)商的并列表明了理解和分析黨派民主監(jiān)督職能的兩點前提。其一，多黨合作的主要功能之一是政治協(xié)商；其二，政治協(xié)商是一項專門的基本政治制度，各法定的政黨是構(gòu)成這個制度的主要主體。
根據(jù)上述前提，民主監(jiān)督的性質(zhì)是由多黨合作的需要生發(fā)出來的，但其職能的合法性卻是作為多黨合作的結(jié)構(gòu)依據(jù)而具有意義的。理論上對此一直缺少自覺性和相應(yīng)研究，所以也就難以看出產(chǎn)生民主監(jiān)督“老大難”境況的根本原因。作為民主政治，多黨合作當(dāng)然要“長期共存”，而這樣做的一個基本功能就在于“互相監(jiān)督”，所以這種監(jiān)督也就具有了民主特性。但是，由于缺少對這個功能的機制性規(guī)定，“互相監(jiān)督”事實上成了“長期共存”的結(jié)構(gòu)性制度依據(jù)?！案文懴嗾铡s辱與共”只是一種政治態(tài)度，它再次突出的應(yīng)該是互相監(jiān)督的必要性和道義性。因此，民主監(jiān)督雖然在性質(zhì)堅持上具有制度層面的確定，但作為一項職能，其具體內(nèi)容和運作機制往往取決于隨機的政治需要。
簡括地說，由于多黨合作和政治協(xié)商這一基本制度的旨向規(guī)定，黨派的三大職能并不是處于同等位置的。相對說來，政治協(xié)商主要是功能性的，包括黨派獨立進行和在政協(xié)內(nèi)進行；參政議政主要是結(jié)構(gòu)性的，體現(xiàn)的是具體政黨對于政權(quán)（廣義的，包括政府及其相應(yīng)的職能部門）的參加；民主監(jiān)督也是功能性的，但其功能實現(xiàn)并沒有確定的規(guī)范，而更多是由前兩項職能來體現(xiàn)的（這一點與政協(xié)的情況大體相同）。因此，民主監(jiān)督的功能定位是在普遍性上具有意義的，實際效果往往體現(xiàn)在制度本身及其各項工作中，難以有其獨立的職能形式。
其實，現(xiàn)在理論界有一個普遍的誤解，就是把屬于亞制度層面的黨際關(guān)系混同于剛性的制度構(gòu)成。制度總是有其基本的構(gòu)成主體和功能旨向，比如在多黨合作制度中，構(gòu)成主體就是法定的和排他性的政黨（即中共和八個民主黨派），功能旨向主要包括中共的領(lǐng)導(dǎo)和黨派的參加、這些政黨主體之間的政治協(xié)商、某一類政黨（即民主黨派）的參政議政等。民主監(jiān)督當(dāng)然也具有功能旨向，叫做互相監(jiān)督（或者主要是民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨），但是，這種旨向作為黨際關(guān)系（即合作）的結(jié)構(gòu)依據(jù)是清楚的，而實際功能卻是從屬于合作制度旨向的。因此，在黨際關(guān)系上講，民主監(jiān)督的邏輯是對九個政黨的整體結(jié)構(gòu)具有意義的，而作為某一類政黨（即民主黨派）的專門職能，民主監(jiān)督只是在政黨體系內(nèi)部分工的意義上成為亞制度性的構(gòu)成要素。
由于上述誤解，實際工作中很多問題就難以解釋。比如，如果按照文章開頭提到的要求，為民主監(jiān)督安置制度上的針對性職能權(quán)限及相應(yīng)的組織程序，那就有可能與中共領(lǐng)導(dǎo)、黨派參加的合作制度產(chǎn)生邏輯矛盾，或者導(dǎo)致政治成本、甚至政治浪費的增大。又比如，如果這種制度安置的主要根據(jù)在于黨派監(jiān)督中共，那么從理論上講，就很難在實際功能上把民主監(jiān)督與多黨制區(qū)別開來，或者存在黨派把自己放到反對黨或在野黨位置的危險，因為在多黨制那里就是這樣監(jiān)督的，不過它更應(yīng)該叫做政黨監(jiān)督而不是民主監(jiān)督。
三、更多的困難
如果上述分析成立，并不等于民主監(jiān)督在政協(xié)和黨派的制度安置就不成其為問題了，相反，它僅僅為分析相關(guān)原因提出了一種思路，而且，如果原因真的主要如此，那么“老大難”問題的破解可能會因此而更加困難得多。這樣講的道理很簡單，即一方面民主監(jiān)督在職能權(quán)限、內(nèi)容專屬以及運作機制和實效針對等方面的問題依然存在，但另一方面又不能超越制度旨向為民主監(jiān)督做制度性安置。進一步說，即使可以在運作機制方面對民主監(jiān)督做對象性的職能規(guī)范，那么，民主監(jiān)督本身也可能由于與法律、行政、輿論、社會等對象性監(jiān)督同屬一樣的分類根據(jù)或標準而失去其獨立存在的意義，至少從理論上講是如此。
2月6日，習(xí)近平總書記在和各民主黨派中央、全國工商聯(lián)新老領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士共迎新春時，指出要繼續(xù)加強民主監(jiān)督。他說，對中國共產(chǎn)黨而言，要容得下尖銳批評，做到有則改之、無則加勉；對黨外人士而言，要敢于講真話，敢于講逆耳之言，真實反映群眾心聲，做到知無不言、言無不盡。事實上，這番話再次突出了多黨合作和政治協(xié)商的基本制度旨向，而對尖銳批評的容納所體現(xiàn)的主要也是一種政治品格和政黨氣度，并不等于民主監(jiān)督本身是否真實有效。同時，習(xí)近平總書記也對民主黨派提出了加強自身建設(shè)以及提高參政議政和民主監(jiān)督水平的要求。然而，黨派自身建設(shè)也存在很多直接影響到民主監(jiān)督的問題。比如，在黨派后備干部培養(yǎng)的體制、機制、標準等方面，如果繼續(xù)突出行政級別取向，堅持監(jiān)督的民主性質(zhì)以及相應(yīng)的民主監(jiān)督創(chuàng)制將愈加困難。又比如，如果民主黨派趨同性的狀況不能合理改變，那么即使民主監(jiān)督有了好的方式，八個政黨都來做同樣的監(jiān)督也可能是一種浪費。
上述“比如”說的主要是民主黨派方面的情況，不過就民主監(jiān)督問題的“老大難”來講，其道理在政協(xié)也大體相同，所以就不再重復(fù)分析闡述了。
其實，從機構(gòu)的名稱就可以看出政協(xié)和黨派在民主監(jiān)督方面所共有的非對象性，或者說民主監(jiān)督職能對于相應(yīng)制度的整體從屬特征。和中共一樣，政協(xié)和黨派的機構(gòu)名稱是功能自為的，也就是主體性質(zhì)在前（中共或政協(xié)、某黨派）、各地和各級組織在后；比較起來，人大和政府的機構(gòu)名稱都是級層所屬的，也就是各地和各級的行政區(qū)劃在前、主體性質(zhì)（人大或人民政府）在后?；蛟S，名稱的表述只是一種習(xí)慣，但也說明了組織或機構(gòu)的性質(zhì)區(qū)別。從職能上講，中共在組織上的縱向關(guān)系表示的是“領(lǐng)導(dǎo)”職能，也就是說，除了中共自身的縱向領(lǐng)導(dǎo)，中共以外所有的組織和機構(gòu)都由同一級層或級別（也就是橫向）的中共組織（委員會或支部）領(lǐng)導(dǎo)；但是，政協(xié)和民主黨派的民主監(jiān)督職能是橫向的，卻沒有相應(yīng)制度層面的規(guī)定來安置這種監(jiān)督的橫向關(guān)系，更沒有針對這種監(jiān)督本身在職能內(nèi)容、實施權(quán)限、效用保障等方面的制度規(guī)范。因此，真實的情況是，所謂“民主監(jiān)督”不過是在空泛的意義上表示所要、以及實際上的監(jiān)督是“民主”性質(zhì)的，至于這種民主性質(zhì)的“監(jiān)督”內(nèi)容、程序、實效以及考核，在理論和實踐上都顯得莫衷一是、不得要領(lǐng)、實效隨機、規(guī)范難尋。
