黨的十八屆五中全會(huì)提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，是在深刻總結(jié)國(guó)內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、分析國(guó)內(nèi)外發(fā)展大勢(shì)的基礎(chǔ)上形成的，也是針對(duì)我國(guó)發(fā)展中的突出矛盾和問(wèn)題提出來(lái)的。新發(fā)展理念深刻揭示了實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展的必由之路，集中反映了我們黨對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)提供了理論指導(dǎo)和行動(dòng)指南，是當(dāng)今中國(guó)發(fā)展之道。
新發(fā)展理念是邏輯嚴(yán)密的有機(jī)系統(tǒng)
新發(fā)展理念是針對(duì)我國(guó)發(fā)展面臨的突出問(wèn)題和挑戰(zhàn)提出的戰(zhàn)略指引。創(chuàng)新發(fā)展解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力問(wèn)題。把創(chuàng)新作為引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，把人才作為支撐發(fā)展的第一資源，加快形成以創(chuàng)新為主要引領(lǐng)和支撐的經(jīng)濟(jì)體系和發(fā)展模式，指明了當(dāng)今中國(guó)的發(fā)展走向。協(xié)調(diào)發(fā)展解決不同系統(tǒng)之間、系統(tǒng)內(nèi)部的子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性問(wèn)題，防止任何一個(gè)系統(tǒng)或子系統(tǒng)發(fā)展滯后形成短板；強(qiáng)調(diào)通過(guò)相互協(xié)調(diào)配合優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高發(fā)展的平衡性。綠色發(fā)展解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)與自然系統(tǒng)的關(guān)系問(wèn)題，推動(dòng)形成自然系統(tǒng)與人類活動(dòng)的良性循環(huán)。開(kāi)放發(fā)展解決國(guó)內(nèi)發(fā)展與外部環(huán)境的關(guān)系問(wèn)題，通過(guò)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)增強(qiáng)發(fā)展活力。共享發(fā)展解決發(fā)展過(guò)程中的公平正義問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)良好的發(fā)展需要全社會(huì)共同參與，發(fā)展成果由全社會(huì)共同分享。
新發(fā)展理念是邏輯嚴(yán)密的有機(jī)系統(tǒng)：創(chuàng)新發(fā)展增強(qiáng)發(fā)展的動(dòng)力，協(xié)調(diào)發(fā)展提高發(fā)展的平衡性，綠色發(fā)展保障發(fā)展的可持續(xù)性，開(kāi)放發(fā)展實(shí)現(xiàn)發(fā)展的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，共享發(fā)展明確發(fā)展的目標(biāo)。五大發(fā)展理念相互貫通、相互促進(jìn)，有著統(tǒng)一的目標(biāo)，使科學(xué)發(fā)展的內(nèi)涵進(jìn)一步具體化，對(duì)破解發(fā)展難題、增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力、厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)更具針對(duì)性、指導(dǎo)性、可操作性。
新發(fā)展理念是“十三五”規(guī)劃綱要之魂
科學(xué)的國(guó)家發(fā)展規(guī)劃應(yīng)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)方面的結(jié)合：一是國(guó)家的統(tǒng)一性與地方的多樣性相結(jié)合；二是國(guó)家重大決策的原則性與地方創(chuàng)新的靈活性相結(jié)合。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，經(jīng)過(guò)60多年的實(shí)踐，我國(guó)已形成了比較完善的國(guó)家發(fā)展體系，確立了分級(jí)分類、合理分工、相互配合的發(fā)展規(guī)劃體系和實(shí)施機(jī)制。制定和實(shí)施國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，就是我國(guó)國(guó)家治理的一項(xiàng)重要制度安排。從1953年的第一個(gè)五年計(jì)劃到2016年的第十三個(gè)五年規(guī)劃，每一個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃）都是我們黨關(guān)于發(fā)展理念與發(fā)展戰(zhàn)略的集中體現(xiàn)，反映了我們黨對(duì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)不斷深化、治理能力不斷提高。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃按照三級(jí)三類的原則進(jìn)行管理，即按行政層級(jí)分為國(guó)家級(jí)規(guī)劃、?。▍^(qū)、市）級(jí)規(guī)劃、市縣級(jí)規(guī)劃；按對(duì)象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。國(guó)家總體規(guī)劃和?。▍^(qū)、市）級(jí)、市縣級(jí)總體規(guī)劃分別由同級(jí)人民政府組織編制，并經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后正式實(shí)施；專項(xiàng)規(guī)劃由各級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)組織編制；跨?。▍^(qū)、市）的區(qū)域規(guī)劃，由國(guó)家發(fā)展改革部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和區(qū)域內(nèi)省（區(qū)、市）人民政府有關(guān)部門(mén)編制。
“十三五”規(guī)劃綱要是“十三五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。“十三五”規(guī)劃綱要的旗幟和靈魂是新發(fā)展理念。由于我國(guó)各地區(qū)發(fā)展具有較強(qiáng)多樣性和差異性，中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)設(shè)定和具體執(zhí)行不宜管得過(guò)死，也不能管得過(guò)松，而要尋求統(tǒng)籌規(guī)劃與因地制宜的平衡，以充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。從哪里尋找治理和發(fā)展的正確思路，如何充分發(fā)揮兩個(gè)積極性？根本在于牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念。新發(fā)展理念是管全局、管根本、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的，具有戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、引領(lǐng)性，指明了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)的發(fā)展思路、發(fā)展方向和發(fā)展著力點(diǎn)，對(duì)國(guó)家、地區(qū)、組織和個(gè)人的發(fā)展都具有指導(dǎo)意義。只有準(zhǔn)確把握新發(fā)展理念的科學(xué)內(nèi)涵，確立對(duì)新發(fā)展理念的自覺(jué)和自信，才能編制好發(fā)展規(guī)劃，闡明國(guó)家戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點(diǎn)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為。只有牢固樹(shù)立新發(fā)展理念，才能有效避免“一放就亂、一統(tǒng)就死”的治理怪圈，既將中央科學(xué)合理的發(fā)展思路更好貫徹于地方發(fā)展中，又有效避免管得過(guò)細(xì)、過(guò)死帶來(lái)的地方積極性不高問(wèn)題，鼓勵(lì)地方政府發(fā)揮積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。
“十三五”規(guī)劃綱要是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的主要抓手
從五年規(guī)劃的發(fā)展變化來(lái)看，其越來(lái)越注重對(duì)發(fā)展目標(biāo)的設(shè)定和對(duì)中央、地方政府責(zé)任的劃分，通過(guò)對(duì)約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)等政策工具進(jìn)行有效組合，逐步突破一些地方政府執(zhí)行規(guī)劃時(shí)保守、刻板的傾向，推動(dòng)地方政府在統(tǒng)一目標(biāo)下拓寬發(fā)展思路，明確工作重點(diǎn)和工作職責(zé)。這得益于我們黨對(duì)新的發(fā)展階段基本特征的深刻洞悉，得益于發(fā)展理念和發(fā)展思路的不斷創(chuàng)新和完善。因此，從根本上說(shuō)，新的發(fā)展理念推動(dòng)實(shí)現(xiàn)發(fā)展的新跨越。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)形成了一套發(fā)展邏輯，即理念—規(guī)劃（目標(biāo)）—行動(dòng)—措施，因而能讓新發(fā)展理念的指導(dǎo)作用充分體現(xiàn)在“十三五”規(guī)劃等五年規(guī)劃中。有效實(shí)施“十三五”規(guī)劃綱要，首先應(yīng)牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，將其貫穿領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)全過(guò)程，落實(shí)到?jīng)Q策、執(zhí)行、檢查各項(xiàng)工作中，增強(qiáng)工作的原則性、系統(tǒng)性、預(yù)見(jiàn)性、創(chuàng)造性，為各級(jí)政府協(xié)調(diào)配合行動(dòng)奠定思想基礎(chǔ)。其次應(yīng)緊緊圍繞全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，設(shè)定“十三五”時(shí)期的各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、民生福祉、資源環(huán)境四大類共25項(xiàng)指標(biāo)。其中，約束性指標(biāo)有13項(xiàng)，這是政府必須履行的職責(zé)，對(duì)地方或部門(mén)起約束性作用。預(yù)期性指標(biāo)主要針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和市場(chǎng)主體，起引導(dǎo)作用。在國(guó)家規(guī)劃基礎(chǔ)上，各級(jí)政府對(duì)各級(jí)五年規(guī)劃進(jìn)行反復(fù)討論和修正。第三應(yīng)明確行動(dòng)抓手，經(jīng)過(guò)深入論證提出重大政策、重大工程、重大項(xiàng)目，作為把規(guī)劃要求細(xì)化實(shí)化的突出體現(xiàn)和主要抓手，確保全面建成小康社會(huì)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處。最后應(yīng)提出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域的重大舉措，突出解決關(guān)鍵性問(wèn)題，補(bǔ)齊發(fā)展短板，形成豐富系統(tǒng)的政策體系，逐項(xiàng)開(kāi)展工作，將新發(fā)展理念切實(shí)化為改善人民生活和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際行動(dòng)。
上述發(fā)展邏輯十分有效，有利于抓住和用好我國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，深入貫徹新發(fā)展理念，適應(yīng)、把握、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。根據(jù)我們對(duì)2016年的年度監(jiān)測(cè)和評(píng)估，“十三五”規(guī)劃綱要提出的19項(xiàng)約束性指標(biāo)，進(jìn)展順利的有18項(xiàng)，達(dá)標(biāo)率為94.7%；14項(xiàng)預(yù)期性指標(biāo)，有望完成13項(xiàng)，達(dá)標(biāo)率為92.9%，實(shí)現(xiàn)了“十三五”良好開(kāi)局，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革開(kāi)了一個(gè)好頭，為我國(guó)順利邁上經(jīng)濟(jì)發(fā)展新臺(tái)階創(chuàng)造了條件。對(duì)“十五”規(guī)劃至“十二五”規(guī)劃的實(shí)證分析還發(fā)現(xiàn)，中央與地方發(fā)展理念相容性、發(fā)展目標(biāo)一致性、發(fā)展指標(biāo)耦合性、發(fā)展任務(wù)匹配性越來(lái)越高。其中，發(fā)展理念轉(zhuǎn)變起著關(guān)鍵作用。從對(duì)“十三五”規(guī)劃的分析來(lái)看，地方發(fā)展理念與中央越接近的地區(qū)，目標(biāo)設(shè)定與中央的契合度越高，目標(biāo)完成情況也越好。綱要提出的約束性指標(biāo)都在地方規(guī)劃中得到了充分體現(xiàn)，并成為真正的硬約束。
當(dāng)前貫徹落實(shí)新發(fā)展理念存在的主要問(wèn)題
“十三五”時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯著特征就是進(jìn)入新常態(tài)。新常態(tài)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要特點(diǎn)是：增長(zhǎng)速度要從高速轉(zhuǎn)向中高速，發(fā)展方式要從規(guī)模速度型轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整要從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并舉，發(fā)展動(dòng)力要從主要依靠資源和低成本勞動(dòng)力等要素投入轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)向形態(tài)更高級(jí)、分工更優(yōu)化、結(jié)構(gòu)更合理的階段演進(jìn)的必經(jīng)過(guò)程。實(shí)現(xiàn)這樣廣泛而深刻的變革并不容易，對(duì)我們是一個(gè)新的巨大挑戰(zhàn)，落實(shí)新發(fā)展理念是適應(yīng)、把握、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的關(guān)鍵所在。
隨著“十三五”規(guī)劃綱要的有效實(shí)施，新發(fā)展理念逐步在中國(guó)落地生根，變成普遍實(shí)踐。但也要看到，一些地方和部門(mén)在落實(shí)新發(fā)展理念方面還存在不少問(wèn)題，突出表現(xiàn)在以下兩方面。
一是貪多求快、層層加碼。自“十一五”規(guī)劃建立約束性指標(biāo)制度以來(lái)，約束性指標(biāo)有力推動(dòng)了政策執(zhí)行。但受時(shí)間、空間和其他一些系統(tǒng)性、復(fù)雜性約束條件的限制，約束性指標(biāo)并非通過(guò)目標(biāo)倒逼機(jī)制就一定能保證完成，而且還可能迫于完成指標(biāo)的壓力產(chǎn)生治標(biāo)不治本的負(fù)面作用。有些部門(mén)在目標(biāo)設(shè)定時(shí)盲目擴(kuò)大約束性指標(biāo)范圍，與現(xiàn)實(shí)情況不匹配，很容易誤導(dǎo)執(zhí)行層，導(dǎo)致不理想的結(jié)果。還有些部門(mén)自主設(shè)定的專項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)與國(guó)家目標(biāo)的有效銜接不夠，削弱了國(guó)家目標(biāo)的權(quán)威性和獎(jiǎng)懲的有效性。此外，一些部門(mén)的相互配合不夠，甚至出現(xiàn)目標(biāo)效力抵消或過(guò)度疊加的問(wèn)題。一些地方政府在指標(biāo)設(shè)定和執(zhí)行中，過(guò)分依賴層層分解的方式下派任務(wù)，存在層層加碼的冒進(jìn)主義。這些現(xiàn)象反映了一些地方政府目標(biāo)設(shè)定不夠科學(xué)、對(duì)客觀事實(shí)認(rèn)知不足，使發(fā)展陷入只注重“量”而忽略“質(zhì)”的怪圈，壓縮了結(jié)構(gòu)性改革的空間，從而難以保持健康、持續(xù)、有質(zhì)量的發(fā)展，難以讓新發(fā)展理念落到實(shí)處。
二是依賴考核、激勵(lì)失效。有些部門(mén)過(guò)度依賴干部績(jī)效考核來(lái)推動(dòng)工作，缺乏有效的配套措施。事實(shí)上，如果對(duì)任何問(wèn)題都以“增加績(jī)效考核比重”來(lái)解決，最終就會(huì)出現(xiàn)“都加強(qiáng)但都沒(méi)有加強(qiáng)”的現(xiàn)象。提出解決問(wèn)題的合理藥方，需要加強(qiáng)對(duì)具體發(fā)展問(wèn)題的調(diào)研力度和對(duì)一線情況的掌握，了解基層情況，總結(jié)基層經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)識(shí)到發(fā)展問(wèn)題的復(fù)雜性和多樣性，克服單純依靠倒逼機(jī)制推動(dòng)工作的思想傾向，采取多方面舉措推動(dòng)新發(fā)展理念的貫徹落實(shí)。還有一些地方為確保完成綱要確定的目標(biāo)，規(guī)定了一系列與目標(biāo)完成情況相銜接的獎(jiǎng)懲措施，但其中不少措施標(biāo)準(zhǔn)模糊或失之于軟，缺乏有效威懾力，使獎(jiǎng)懲流于形式。這顯然會(huì)損害新發(fā)展理念和“十三五”規(guī)劃的落實(shí)效果。
進(jìn)一步發(fā)揮靈魂引領(lǐng)作用，更好貫徹落實(shí)新發(fā)展理念
從根本上說(shuō)，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念要充分調(diào)動(dòng)人民群眾和各地方、各部門(mén)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到新發(fā)展理念上來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)理念相容、目標(biāo)相容、動(dòng)機(jī)相容、行動(dòng)相容。
進(jìn)一步發(fā)揮新發(fā)展理念的靈魂引領(lǐng)作用。新發(fā)展理念是執(zhí)行發(fā)展規(guī)劃的指揮棒、紅綠燈。它不僅是目標(biāo)，而且是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的綱領(lǐng)。比如，有效推動(dòng)地方創(chuàng)新，既要促使各地樹(shù)立“全國(guó)一盤(pán)棋”的思想，又要給予地方足夠的創(chuàng)新空間，以重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的創(chuàng)新突破帶動(dòng)全局創(chuàng)新發(fā)展。因此，應(yīng)高度重視提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)新發(fā)展理念認(rèn)識(shí)的全面性和系統(tǒng)性，特別是要加強(qiáng)各地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)新發(fā)展理念的學(xué)習(xí)思考。理念和思想的更新，是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的先決條件。
增強(qiáng)發(fā)展目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性。各地在發(fā)展目標(biāo)設(shè)定中應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)審慎的態(tài)度，尊重發(fā)展的客觀規(guī)律，充分考慮發(fā)展階段和發(fā)展實(shí)際，設(shè)定的目標(biāo)既要通過(guò)努力才能達(dá)到，又要避免定得過(guò)高、壓力過(guò)大。中央政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)評(píng)估和及時(shí)指導(dǎo)，切實(shí)增加專家和公眾的參與度，注重增強(qiáng)目標(biāo)區(qū)域設(shè)置的靈活性，避免一刀切。
強(qiáng)化相關(guān)措施的匹配。落實(shí)新發(fā)展理念，應(yīng)特別注意防止只依靠單一措施（如“目標(biāo)倒逼”）的“萬(wàn)能藥”傾向。發(fā)展不是由單一因素促成的，解決發(fā)展問(wèn)題需要綜合性、系統(tǒng)性的措施。因此，應(yīng)著重加強(qiáng)相關(guān)制度和政策的全方位匹配。例如，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃目標(biāo)與財(cái)政預(yù)算的銜接，與年度計(jì)劃的銜接，與國(guó)家總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃及區(qū)域規(guī)劃的銜接，形成有效的規(guī)劃體系和規(guī)劃合力。
增強(qiáng)考核監(jiān)督的嚴(yán)肅性和有效性。及時(shí)、有效的獎(jiǎng)懲措施，有利于推動(dòng)新發(fā)展理念和“十三五”規(guī)劃的貫徹落實(shí)。為此，應(yīng)加強(qiáng)綱要的年度監(jiān)測(cè)機(jī)制，對(duì)主要指標(biāo)進(jìn)行年度評(píng)估，掌握年度目標(biāo)的完成情況。將獎(jiǎng)懲措施與各地核心利益相聯(lián)系，形成差別化的考核機(jī)制，提高績(jī)效考核的真實(shí)性和有效性，既“打得準(zhǔn)”，也“打得狠”，將獎(jiǎng)懲措施真正落到實(shí)處。
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以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出新發(fā)展理念以來(lái)，廣大干部群眾不斷增強(qiáng)理念共識(shí)、政治共識(shí)、發(fā)展共識(shí)，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)奠定了重要思想基礎(chǔ)。這表明，在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，提出新發(fā)展理念本身就是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化。對(duì)新發(fā)展理念的深學(xué)篤用，必將通過(guò)規(guī)劃、決策、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)一步彰顯新發(fā)展理念的強(qiáng)大指導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)關(guān)系我國(guó)發(fā)展全局的深刻變革。
（作者單位：清華大學(xué)國(guó)情研究院）
