“大部制”吹出清新之風(fēng)
——為什么要加快行政管理體制改革
如果評選2008年度的“流行語”和“新詞匯”，“大部制”一詞將當(dāng)仁不讓地入選其中。3月15日，隨著《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》在十一屆全國人大一次會議上高票通過，中國新一輪政府機構(gòu)改革正式拉開帷幕。這個被稱為“大部制”的方案，將轉(zhuǎn)變政府職能落實到整合機構(gòu)、科學(xué)配置部門職能上，新組建工業(yè)和信息化部等5個部門，不再保留國防科工委等6個部門，涉及調(diào)整變動的機構(gòu)15個，減少正部級機構(gòu)4個。作為行政管理體制改革的重中之重，這一方案一經(jīng)披露，立即引來如潮好評。由它傳遞的轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、精簡效能等清新信息，宛如三月春風(fēng)，迅速吹遍神州大地。
30年來的第六次改革
改革開放以來，我國為完善行政管理體制，先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年進(jìn)行過五次機構(gòu)改革。此次政府機構(gòu)改革已是30年來的第六次。盡管每次改革的背景與任務(wù)不同，過程有難易，效果有大小，但歷次改革都適應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性需要，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉弥匾M(jìn)展，機構(gòu)設(shè)置和人員編制管理逐步規(guī)范，體制機制創(chuàng)新取得積極成效，行政效能顯著提高，為中國這艘巨輪的破浪前行提供了重要的制度保障。
機構(gòu)改革為何要不斷進(jìn)行？各級政府擁有人民賦予的公共權(quán)力，掌握和控制著大量的公共資源，作為國家事務(wù)和社會事務(wù)的決策者、管理者，具有極為重要的地位，它的組織和運轉(zhuǎn)牽涉到國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的方方面面。改革開放以來黨的歷次全國代表大會，都把行政管理體制和機構(gòu)改革作為發(fā)展社會主義民主政治的一個重要舉措加以強調(diào)。改革開放30年來取得的重大進(jìn)展，都與推進(jìn)行政管理體制改革密切相關(guān)。
從總體上看，我國目前的行政管理體制基本適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。但面對新的形勢和任務(wù)，當(dāng)前行政管理體制還存在著一些不相適應(yīng)的方面：政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，社會管理和公共服務(wù)基礎(chǔ)較為薄弱，機構(gòu)設(shè)置不盡合理，部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、效率不高的問題比較突出，有些領(lǐng)域權(quán)力仍然過于集中，且缺乏有效制約監(jiān)督等。這些問題直接影響政府全面正確履行職能，在一定程度上制約經(jīng)濟社會發(fā)展，因此，深化行政管理體制改革勢在必行。
從經(jīng)濟方面看，政府作為經(jīng)濟事務(wù)的管理者，如果不能按照落實科學(xué)發(fā)展觀的要求加快行政管理體制改革，那么，深化經(jīng)濟體制改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式就會遇到阻力，受到制約。大量事實表明，政企不分、政資不分問題不解決，現(xiàn)代企業(yè)制度就難以建立；行政壟斷和地區(qū)封鎖不打破，統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系就難以形成；政府管理方式不轉(zhuǎn)變，有效的宏觀調(diào)控體系就難以健全；政績考評體系不科學(xué)，單純追求GDP增長速度、粗放增長方式、環(huán)境資源矛盾等深層次問題就難以克服。
從政治角度看，行政管理體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，也是完善社會主義民主政治的一個切入點。改革政府機構(gòu)，有助于理順黨政機構(gòu)之間的關(guān)系，增強黨和國家的活力；推行政務(wù)公開，建立科學(xué)民主決策體制，有助于擴大公民的有序政治參與，為公民參與經(jīng)濟、文化、社會的管理創(chuàng)造條件；將過多包攬的事務(wù)回歸社會，有助于擴大基層群眾的自治范圍和內(nèi)容，發(fā)展基層民主；實行依法行政、建設(shè)法治政府，有助于落實依法治國方略，建設(shè)社會主義法治國家。
從社會發(fā)展看，我國現(xiàn)階段社會利益關(guān)系日益復(fù)雜，深層次社會矛盾開始顯現(xiàn)，人民群眾對就業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化、社保、住房、公平分配、安全等方面的需求日益增強。只有加快行政管理體制改革，理順政事關(guān)系，才能形成與社會良性互動、共同治理的局面；只有轉(zhuǎn)變政府職能，才能消除經(jīng)濟社會發(fā)展“一條腿長、一條腿短”的現(xiàn)象，解決好民生問題，促進(jìn)社會公平正義；只有創(chuàng)新行政管理方式，才能有效化解新的社會矛盾，促進(jìn)社會和諧。
正是著眼于這樣的大局，黨的十七大作出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的戰(zhàn)略部署，提出了“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”的改革思路。黨的十七屆二中全會又通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，確定了深化行政體制改革的總體方案。
大部門體制的內(nèi)在優(yōu)勢
“三個和尚”的故事在我國可謂家喻戶曉，其道理十分簡單：一件事最好由專人專管，否則，政出多門，多頭共管，職責(zé)不清，反而會出現(xiàn)“三個和尚沒水喝”的窘境?，F(xiàn)實生活中，這樣的事例并不鮮見。例如，在一些地方，一條河有幾個部門管：水利局管農(nóng)村段，環(huán)衛(wèi)局管河流下水道，市政局管河道，國土局管地下水，河水管理辦公室管綜合治理，各管各的，“有利的爭破頭，無利的踢皮球，有責(zé)的躲著走，無責(zé)的搶著管”。可以預(yù)見的是，隨著大部制的探索和實施，這種現(xiàn)象將會得到改變。
所謂 “大部制”，即大部門體制，是指將職能相近的部門整合重組為一個較大部門而形成的政府組織形式，以減少機構(gòu)重疊、部門職能交叉，增強綜合協(xié)調(diào)能力，使政府組成部門的數(shù)量保持適中精干。
實行“大部制”，最核心的目標(biāo)是轉(zhuǎn)變政府職能。目前，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存。其主要原因，就在于部門職能配置不夠科學(xué)、機構(gòu)設(shè)置不盡合理。大部制改革將會加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。
實行“大部制”，有利于優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。經(jīng)驗表明，政府職能與機構(gòu)設(shè)置有著內(nèi)在聯(lián)系，政府職能變化了，機構(gòu)設(shè)置也要相應(yīng)調(diào)整。改革開放以來，我國精簡了許多專業(yè)經(jīng)濟管理部門，健全了宏觀管理部門、市場監(jiān)管部門，同時逐步增設(shè)了環(huán)保、社保、信息、能源等新的管理部門。這些逐步健全和增加的機構(gòu)，是政府履行職能所必需的，但也出現(xiàn)了分工過細(xì)、機構(gòu)擴張的趨向。實行大部門體制，將職能相近的部門重組為大部門，既可保證政府有效履行各項職能，又能防止機構(gòu)數(shù)量不斷膨脹，形成精干高效的現(xiàn)代政府組織結(jié)構(gòu)。
實行“大部制”，另一個著眼點是提高政府效能。政府部門職能交叉、權(quán)責(zé)配置脫節(jié)、多頭重復(fù)管理的問題比較突出，成為影響行政效能的體制性障礙。例如在城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境資源、交通運輸、食品藥品管理等領(lǐng)域，都存在著類似的問題。實行“大部制”，從體制上減少職能交叉現(xiàn)象，理順部門關(guān)系，明確部門責(zé)任，無疑有助于提高政府效能。
不斷完善中國特色社會主義行政管理體制
黨的十七屆二中全會明確提出，深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。屈指算來,現(xiàn)在離2020年已不足12年，時間緊迫，時不我待。要完成這一艱巨任務(wù)，當(dāng)前最主要的是實現(xiàn)三個重點目標(biāo)。
要做好公共服務(wù)文章，加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)是政府的主要職能，是現(xiàn)代政府的顯著特征。例如，北京市于2007年初推行“公交一卡通”，實施廉價公交政策，“廉價公交風(fēng)暴”很快在全國各地得到響應(yīng)。北京市的“廉價公交政策”就是公共服務(wù)的典型產(chǎn)品。服務(wù)型政府的主要標(biāo)志是：堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，貫徹以人為本的理念，把為人民服務(wù)作為各級政府的神圣職責(zé)和全體公務(wù)員的基本準(zhǔn)則，作為人民政府的基本要求，作為一切活動的出發(fā)點和落腳點。在機構(gòu)設(shè)置、職能確定、資源配置等方面，注重和強化公共服務(wù)，不斷改善民生，全面提高公共服務(wù)能力和水平。創(chuàng)新政府管理和服務(wù)方式，實現(xiàn)管理與服務(wù)的有機結(jié)合。推行政務(wù)公開，簡化辦事程序，寓管理于服務(wù)之中，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，支持社會組織參與社會管理和公共管理，增強社會自治功能。健全公共政策體系，維護、促進(jìn)和實現(xiàn)社會公平正義。
要把法治觀念根植于心，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。要做到組織法定、合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便捷、誠實守信。政府機構(gòu)的組織和政府職能的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)的依據(jù)，實現(xiàn)機構(gòu)、職權(quán)、責(zé)任、編制的法定化。實施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行，無法定依據(jù)，不作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益的決定。應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則，平等對待當(dāng)事人，正確行使行政裁量權(quán)。政府的管理和服務(wù)，除涉及保密以外，原則上都應(yīng)當(dāng)公開。實施行政管理和提供公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法定時限，積極履行法定職責(zé)，簡化辦事程序，方便當(dāng)事人。政府公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實，具有公信力，非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定。
群策群力，加速形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。這是現(xiàn)代行政管理系統(tǒng)正確組織和有效運行的重要標(biāo)志。權(quán)責(zé)一致，就是要做到有權(quán)必有責(zé)，實行權(quán)責(zé)對等。分工合理，就是要進(jìn)一步明確各部門的職責(zé)權(quán)限，避免職責(zé)交叉、政出多門。決策科學(xué)，就是要健全各級政府決策機制，使各項重要決策符合客觀規(guī)律，符合認(rèn)識規(guī)律，符合施政規(guī)律，減少決策失誤，從制度上保證決策內(nèi)容和決策程序的科學(xué)。執(zhí)行順暢，就是要保證法律法規(guī)和政策措施在全國范圍內(nèi)的有效執(zhí)行，消除有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，提高政府執(zhí)行力。監(jiān)督有力，就是要用制度管權(quán)、管事、管人，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度，提高政府工作透明度，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。
“制國有常，而利民為本；從政有經(jīng)，而令行為上?！边@是戰(zhàn)國時謀士勸說趙武靈王果斷推行“胡服騎射”改革的一段話，大意是說，治理國家有一定的法則，要以有利人民為根本；從事政治有一定的原則，要以政令暢通為首要?？梢灶A(yù)見，盡管這是一項非常艱巨復(fù)雜的工作，但隨著以“利民便民”、“政令暢通”為依歸的行政管理體制改革的深入推進(jìn)，建設(shè)人民滿意的政府的目標(biāo)一定能夠?qū)崿F(xiàn)！
